Boletín N° 10

POSICIÓN DE LA FEDERACIÓN ARGENTINA DE COOPERATIVAS DE CONSUMO LTDA. ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY FEDERAL DE COOPERATIVAS Y MUTUALES

I. A modo de introducción

A fines de 2014, el presidente del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) hizo público un anteproyecto de Ley Federal de Cooperativas y Mutuales y además los lineamientos que deberían plasmarse en una denominada “ley programa”, con la intención de “ir mucho más allá de la consolidación de conquistas ya conseguidas en más de 100 años por parte del Movimiento, y convertirse en un Programa de Acción, en pos de un lugar en la historia para la Economía Solidaria, que ayude a resolver con justicia y equilibrio, los enormes problemas que enfrentan nuestras sociedades y el planeta, como consecuencia de la concentración de la riqueza, la sobreexplotación de los recursos, y la distorsión de la democracia”.

Los propósitos declarados en la presentación de esta iniciativa y la convocatoria a cooperativas y mutuales para una discusión previa a la elaboración del proyecto a elevarse al Congreso de la Nación, dado que el trabajo del Dr. Patricio Griffin está, según sus propias palabras, “incompleto y abierto durante unos meses necesarios para confrontar con la sociedad y entre nosotros”, se encuentra en línea con lo dispuesto por la Resolución 64/136 de la Organización de las Naciones Unidas que “alienta a los gobiernos a que sigan examinando, según proceda, las disposiciones jurídicas y administrativas que rigen las actividades de las cooperativas a fin de promover su crecimiento y sostenibilidad en un entorno socioeconómico que evoluciona con rapidez, entre otras cosas, estableciendo para las cooperativas condiciones equiparables a las de otras empresas comerciales y sociales, incluidos incentivos fiscales apropiados y el acceso a los servicios y mercados financieros”.

También los objetivos enunciados en la propuesta oficial se condicen con la Recomendación 193 de la Organización Internacional del Trabajo, que insta a los gobiernos a “establecer una política y un marco jurídico favorables a las cooperativas y compatibles con su naturaleza y función, e inspirados en los valores y principios cooperativos” y deja en claro que “la promoción de las cooperativas, guiada por esos valores y principios, debería considerarse como uno de los pilares del desarrollo económico y social nacional e internacional”.

II. Ley 20.337: ¿derogación y sustitución o adecuaciones?

El anteproyecto del presidente del INAES postula un profundo cambio en el régimen legal de las cooperativas vigente desde 1973, cuestión que hace indispensable un análisis profundo de su contenido y demanda contar con el tiempo necesario para la reflexión y las consultas, a fin de aportar opiniones constructivas que efectivamente contribuyan al progreso de la actual legislación cooperativa y reflejen las necesidades y experiencia del cooperativismo argentino.

Si bien resulta conveniente analizar la incorporación de algunas adecuaciones a la ley 20.337, sancionada hace más de cuarenta años, en modo alguno se justifica, a nuestro criterio, su derogación y sustitución total, tal como se propone.

Tampoco es admisible que los límites temporales de la discusión estén previamente demarcados por las urgencias políticas en un año electoral. La presidenta de la Alianza Cooperativa Internacional, Dame Pauline Green, acaba de manifestar en carta dirigida al presidente de la Confederación Cooperativa de la República Argentina Ltda. (COOPERAR) que “La consideración de una nueva ley es siempre un momento serio para un movimiento nacional y para la economía social en general. Requerirá atención y trabajo duro si quiere apoyar y sostener el crecimiento de la economía solidaria en su país, manteniendo la fe en los principios y valores que nosotros como cooperativistas defendemos, y que dan a nuestro modelo de empresa sus atributos únicos y fuerte atractivo para los ciudadanos alrededor del mundo”.

Se hace un deber destacar que tanto la ley 11.388 como la ley 20.337 constituyeron, cada una en su coyuntura histórica, normas de avanzada que posibilitaron el desarrollo de un sano, fuerte y variado movimiento cooperativista que constituye motivo de orgullo para todo el país.

La 11.388 fue una excelente ley y el movimiento cooperativo siempre estuvo dispuesto a su defensa, tanto que en su momento se pensó en no derogarla sino en acompañarla con una ley complementaria, cuyo proyecto terminó de ser elaborado a principios de 1972.

Sólo la posterior sanción de la ley de sociedades comerciales 19.550, que dispuso su aplicación supletoria a las cooperativas creando muy serios problemas de interpretación, llevó a pensar en la necesidad de que estas entidades contaran con un régimen propio que fuera orgánico y autosuficiente.

Fue así como en los primeros días de julio una comisión integrada por cuatro expertos cooperativos de renombre internacional comenzó a trabajar con intenso ritmo y consulta permanente con las instituciones representativas del movimiento cooperativo, frente a la premura que implicaba la vigencia a partir del 22 de octubre de la nueva ley de sociedades.

Finalmente el 30 de octubre la comisión elevó al ex Instituto Nacional de Acción Cooperativa el anteproyecto de ley y se abocó entonces a la redacción de la correspondiente exposición de motivos de cada uno de sus artículos, documento que los fundamenta y reviste esencial importancia para la interpretación de la ley aprobada el 2 de mayo de 1973 bajo el número 20.337.

Al saludar la sanción de esta normativa, el Consejo Intercooperativo Argentino recordó que aún quedaban asignaturas pendientes: “la ley de fomento cooperativo en sustitución de ley 11.380 (dictada en 1926) y las leyes especiales que esperan diversos sectores cooperativos”. Todavía hoy esas asignaturas continúan pendientes.

III. Acerca de las propuestas del anteproyecto

La Federación Argentina de Cooperativas de Consumo Ltda. ha trabajado en el análisis del casi centenar de modificaciones que el anteproyecto de ley federal de cooperativas y mutuales presenta en su comparación con las disposiciones de la ley 20.337, para poner de manifiesto sus puntos de vista en el Debate Interno que los días 7 y 8 del próximo mes de mayo organizará COOPERAR, la institución de tercer grado de la que es una de sus fundadoras y a través de la cual canaliza orgánicamente sus preocupaciones.

Sin perjuicio de ello, podemos adelantar los siguientes criterios respecto al citado anteproyecto:

a) Se observan ciertas incorporaciones interesantes, entre ellas las que procuran dar respaldo legal a temas que en su momento fueron decididos mediante resoluciones de la autoridad de aplicación, en una extensión de sus atribuciones factible de ser cuestionada. Ejemplos de ello son, entre otros, la igualdad de trato, las cooperativas del Mercosur y la suspensión de los reembolsos de capital.

b) Hay otras inclusiones que pueden resultar beneficiosas pero es necesario analizarlas con detenimiento, porque lamentablemente el anteproyecto no cuenta con una exposición de motivos o fundamentación de las modificaciones que se pretende introducir. En tal sentido podrían citarse, para enumerar sólo algunas, el reconocimiento de la Alianza Cooperativa Internacional, el ingreso de personas de otro carácter jurídico a cooperativas de grado superior y el acortamiento del plazo de integración de las cuotas sociales.

c) Por el contrario, existen modificaciones a las normas vigentes que merecen ser criticadas, ya sea porque contradicen la tradición cooperativa nacional o porque en determinados aspectos perjudican notoriamente los intereses de los asociados y en otros desvirtúan las bases que fundamentan el reclamo de un tratamiento tributario especial para las cooperativas acorde a su particular naturaleza. Podríamos citar en tal sentido, el esquema proyectado para la integración cooperativa, el no pago de interés al capital obligatorio, la notable ampliación de la reserva legal sumada a la posibilidad de establecer facultativas, la limitación temporal para los cargos electivos, la caracterización del acto cooperativo, el destino del sobrante patrimonial en caso de disolución, etc.

d) En general, el anteproyecto otorga una ampliación de atribuciones a la autoridad de aplicación, muchas veces en desmedro de las facultades de las cooperativas, que hoy cuentan con la libertad de definir en sus estatutos distintas cuestiones atinentes a su organización y funcionamiento que la iniciativa decide reservar a las disposiciones de la ley o a la decisión de la autoridad de aplicación, organismo al que además se le estaría delegando facultades legislativas. Sobre el particular, Cooperativas de las Américas ha recomendado a COOPERAR que en el análisis de dicho anteproyecto procure resguardar el principio de autonomía e independencia, tomando en cuenta la disposiciones de la Ley Marco para las Cooperativas de América Latina.

e) Finalmente, resulta absolutamente inadmisible -en función de las tristes experiencias que afectaron en su momento a las mutuales y del recuerdo de ciertos personajes que llegaron a estar al frente de la autoridad de aplicación- que la intervención de una cooperativa se pueda disponer por vía administrativa, sin tener que solicitar previamente la respectiva decisión judicial, y también que la autoridad de aplicación pueda nombrar veedores con gastos y honorarios a cargo de la cooperativa afectada.

IV. La “ley programa” y el consumo cooperativo y mutual

Dentro de los temas incluidos en los lineamientos que según el Presidente del INAES deberían plasmarse en una denominada “ley programa”, se encuentra el titulado “Consumo cooperativo y mutual”, en el cual se propone el desarrollo de un sistema integrado de comercialización mutual y cooperativa desde la producción en origen con destino interno e internacional, el establecimiento de exenciones impositivas que favorezcan a ese sistema y a la incorporación al mismo de pequeños productores tanto rurales como urbanos.

La Federación Argentina de Cooperativas de Consumo Ltda. está consustanciada con esos objetivos y al respecto cabe mencionar que su asamblea extraordinaria realizada en el mes de mayo de 2014 aprobó una modificación estatutaria que permitirá el ingreso como asociadas de la entidad a instituciones mutuales y otras asociaciones de consumo o con sección consumo, situación que posibilita la resolución ex-INAC 507/95. Esta reforma del estatuto de la Federación se encuentra aún en trámite en el INAES.

Además, no podemos dejar de mencionar la labor que en este campo lleva a cabo nuestra asociada Cooperativa Obrera Ltda., que en su Compromiso Público con los Consumidores incluye “dar preferencia en su abastecimiento a productores locales” y que en los últimos años está realizando, con el apoyo del INAES, una encomiable tarea de integración económica del cooperativismo de consumo con las cooperativas de productores y de trabajadores.

En cuanto a la situación tributaria de las cooperativas en general y de las cooperativas de consumo en particular, COOPERAR presentó oportunamente ante la Red Nacional de Parlamentarios Cooperativistas anteproyectos de reformas a las leyes de impuesto a las ganancias e impuesto al valor agregado, sin lograr hasta ahora que se hayan convertido en proyectos con estado parlamentario.

En el orden provincial, resultaría de suma importancia que, salvo aquellas jurisdicciones (Chubut, Neuquén y Río Negro) que consagran en su carta magna la exención impositiva de las cooperativas, todos los estados provinciales se decidan a incluir en su Código Fiscal el reconocimiento a la naturaleza del acto cooperativo dejándolo fuera del alcance de los impuestos sobre los ingresos brutos y de sellos.

Para contribuir a un sistema integrado de comercialización cooperativa, la Legislatura unicameral de la provincia de La Pampa –por iniciativa de nuestra Federación– aprobó el 11 de octubre de 2007 con el voto unánime de sus diputados la ley 2.373, que disponía en el impuesto sobre los ingresos brutos la no sujeción de las operaciones entre las cooperativas de consumo y sus asociados y la exención a las operaciones de entrega de la producción de los asociados en las cooperativas de transformación y comercialización de productos. Lamentablemente, la citada norma fue vetada quince días después por el gobernador.

V. A modo de conclusión

La Federación Argentina de Cooperativas de Consumo Ltda. es consciente de la conveniencia de instrumentar algunas adecuaciones a la ley 20.337 que recojan la experiencia de los últimos cuarenta años y den respuesta a las necesidades y aspiraciones actuales del movimiento cooperativo en general y de distintos tipos de cooperativas en particular, contemplando expresamente las nuevas modalidades que han tenido un importante desarrollo en el curso del presente siglo.

También ve con muy buenos ojos que el Presidente del INAES haya presentado una propuesta con el propósito de “ir mucho más allá de la consolidación de conquistas ya conseguidas en más de 100 años por parte del Movimiento” y la someta a un debate abierto que se extienda por todos los confines del país, cuando hubiese podido enviar directamente su iniciativa, a través del Poder Ejecutivo, a consideración del Congreso Nacional.

En nuestra opinión, deben brindarse a ese debate y a los pasos posteriores el tiempo y los esfuerzos necesarios que requiere la elaboración de un trabajo meduloso donde se reúnan, analicen y sistematicen todos aquellos aportes tendientes a lograr “marcos jurídicos que apoyen el crecimiento cooperativo”, tal como lo propone la Alianza Cooperativa Internacional en uno de los cinco objetivos establecidos para la Década Cooperativa que estamos transitando.

Bahía Blanca, 27 de Marzo de 2015.